문화관광축제 인증제도에 대해

FMI 정신 소장

현재 문화체육관광부는 문화관광축제 인증제도라는 새로운 정책을 준비하고 있다. 이 정책은 2019년 문화관광축제 종합평가계획안에 포함되어 발표되거나, 별도의 발표를 통해 제도화될 것으로 보인다. 이 인증제도가 발표되기 전에 인증제도가 잘 정착되었으면 하는 마음으로 글을 적는다.

인증제도는 해마다 축제 평가를 하는 것이 축제를 주최하는 쪽에 부담이 되니까 문화관광축제로 인증을 해주고 3년간 평가를 유예하고 다시 인증을 해주는 방식으로 하고, 문화관광축제의 등급제도로 인한 각 지자체의 축제 줄세우기를 없애자는 좋은 취지에서 나온 발상이다. 여러모로 문화관광축제 발전에 기여할 수 있다는 생각에 찬성하는 편이다. 그런데 등급이 없어지면 등급 간 차등 지급되던 지원금의 차등도 없어져야 한다는 내 의견에 각 지자체들이 고민하는 것은 의아하다. 속셈이 따로 있는 것 아닌가?

그럼 인증제도에 대해 본격적으로 얘기해보자. 우선 인증제도의 내용은 세가지로 정리할 수 있다. 문화관광축제의 정체성, 평가제도의 반영(평가를 대체하는 것이기 때문), 문화관광축제의 발전 등이 인증제도에 포함되어야 한다.

문화관광축제 인증제도의 기준

문화관광축제의 시작은 ‘지역에서 축제나 이벤트를 개최하여 서울로 집중하는 외래 관광객을 지방으로 확산하여 지방을 활성화하자는 발상’에서 출발하였다. 최근에 와서는 축제의 대상이 ‘지역의 문화자원을 관광상품화하여 축제로 만든 것’으로 한정되는 경향이다. 특히 이 관점으로 문화관광축제로 인증하는 대상 축제를 한정하는 것이 필요하다. 현재 41개의 문화관광축제 중에서 트랙을 달리할 수 있는 ‘특산물을 판매하는 물산전 중심’의 축제와 전통공연예술축제는 ‘지역의 문화자원을 관광상품화하여 축제로 만드는’ 문화관광축제에서 제외해야 한다. 물산전 중심의 축제는 농업식품수산부의 6차 산업 관련 부서로, 공연예술축제는 문화체육관광부의 전통공연예술축제과로 이관을 해야 한다.

당초 인증제도 계획에는 3년에 걸쳐 문화관광축제를 인증한다고 했다. 이 생각은 맞지 않다. 결국 3년 동안 인증 대상의 축제 지자체를 괴롭히겠다는 생각으로 보인다. 이것이 평가의 부담에서 덜어주자는 것과 같은 맥락으로 보이지는 않는다. 게다가 인증받는 3년 동안에 문화관광축제의 명칭은 어떻게 부를 것인가? 문화관광축제 인증축제 1년 축제, 문화관광축제 인증축제 2년 축제, 문화관광축제 인증축제 3년 축제라고 할 것인가? 지나가는 새도 웃지 않을까? 인증은 한번에 마쳐야 한다. 그러면 아직 준비가 안 된 상황에서 각 지자체의 어려움이 있다고 본다. 다음과 같은 방법이 대안이 될 수 있다. 현재 문화관광축제는 일몰제로 인해 2010년부터 10년간 지원을 받은 축제는 졸업을 하게 된다. 기간으로는 2010년부터니까 2019년까지이다. 그리고 새롭게 문화관광축제 선정을 2019년 말에 하게 된다. 이 일모제와 연계하여 인증제도를 예비로 운영하는 것이 바람직하다. 2020년 문화관광축제를 선정하면서 문화관광축제 인증제도를 예비로 병행하는 것이다. 이렇게 하면 각 지자체 축제 담당자에게 본격적으로 실시되는 2021 문화관광축제 인증제도를 위한 준비를 할 수 있도록 기회를 줄 수 있다. 그러면 현재 문화관광축제인데 인증제도 평가 기준에는 무엇이 부족한 지 드러나게 될 것이고, 이에 따라서 본격적인 인증제도에 맞게 준비할 수 있는 시간을 확보할 수 있다. 물론 2019년까지 문화관광축제에서 일몰제로 졸업하게 된 축제는 불만이 있을 수 있지만 10년 일몰이라는 방침은 계속해서 알려왔기 때문에 큰 문제는 아니라고 본다. 또 2020년에 문화관광축제로 선정된 축제도 제대로 준비를 해서 2021년에 본격 시행되는 문화관광축제 인증제도에 포함되어야 한다. 이렇게 되면, 문화관광축제 인증제도는 3년의 유예기간을 주기 때문에 최대 9년까지 인증을 받은 것으로 간주될 수 있다. 당초는 최대 10년으로 발표했는데 이렇게 되면 마지막 해에 선정되면 실제로 12년을 문화관광축제 인증제도에 포함되는 사례가 발생하기 때문에 문화관광축제 인증제도는 새롭게 2021년부터 3년 유예, 재심사, 최대 9년이 맞다.

문화관광축제 인증축제 개수는 15개에서 20개가 적당하다. 지원금도 1억5천에서 2억원 정도가 인증되는 각 축제별로 동일하게 지급되어야 한다. 1시군 1축제 정책이나 광역별 차별 집중도에 관계없이, 문화관광축제 인증제도 기준에 맞는다면 모두 선정해야 한다. 그래야 ‘선택과 집중 그리고 순환’이라는 문화관광축제 대전제에 맞다. 그리고 예산 사용 부분은 홍보와 대표 프로그램 개발에만 한정할 수 있도록 해야 한다.

그러면 나머지 축제는 어떻게 해야 할까? 현재 지방분권이 확대되고 있고 문화체육관광부에서도 문화관광축제에 대한 광역자치단체의 역할을 확대하려고 한다. 여기에 발 맞춰서 기존의 문화관광축제이지만 문화관광축제 인증제도에서 탈락한 축제를 광역권 대표축제로 육성하는 정책으로 전환하면 될 것이다. 현재에도 이와 비슷한 제도를 운영하고 있지만, 명목상의 제도이지 실질적으로 축제 지원에 대한 예산을 확보해주고 있지 않기 때문에 광역권 대표축제 제도에 대한 실효적 지배는 불가능한 상태이다. 이 제도가 확실하게 자리잡게 하기 위해서는 문화관광축제 지원 예산의 남은 부분과 새롭게 발생할 수 있는 예산 부분을 분명하게 광역자치단체에 이관하여 예산 항목을 세우고 재원을 확보해줘야 한다. 광역권 대표축제는 경기권, 충청권, 전라권, 경상권, 강원권으로 구분하고 인구에 비례하여 광역권 대표축제가 5~10개로, 예산 지원은 7억~12억으로 정하는 것이 바람직하다. 서울은 ‘수도권에 집중된 외래 관광객의 지방으로 분산’이라는 문화관광축제의 대전제에 맞춰 문화관광축제 인증제도에서 제외시키고 자체적으로 독자적인 축제에 대한 정책과 제도를 만들어 시행하도록 해야 한다. 아울러 각 광역권의 광역시는 광역권에 포함되는 것이 좋다. 이렇게 되면 15~20개가 되는 문화관광축제 인증축제를 위해 별도의 축제지원센터를 만드는 것은 불필요하다. 또 광역권의 대표축제 선정제도는 문화관광축제 지원제도를 따르는 것에 맞추고 인증축제 선정에 지원할 경우는 문화관광축제 인증축제 기준에 맞추면 된다. 문화관광축제 인증제도로 축제의 개수가 적어지고 광역권 대표축제로 축제 업무의 대부분이 이관된다면 축제지원센터는 컨설팅과 지원보다는 옥상옥의 영향을 행사할 수 있다. 굳이 새롭게 만들어야 할 필요가 있을까?

평가를 대체하고 문화관광축제의 발전적 지향을 위해

축제 기간이 인증제도에 포함되어야 한다. 기존에 유효했던 ‘주말을 2번 포함하는 10일의 축제 기간’은 여러 가지 병폐를 만들었다. 축제의 대부분이 이렇게 기간을 정했기 때문에 평일의 축제 공간을 채우기 위해서 읍면민의 날이나 읍면민 체육대회, 장기자랑 등과 같은 문화관광축제에 맞지 않는 프로그램을 억지로 포함시켜 예산의 낭비를 초래했고, 축제를 운영하는 주최가 지쳐서 축제에 열심이지 못하게 했다. 물론 긴 기간을 축제 기간으로 운영해도 괜찮은 축제가 있지만 아닌 경우가 대부분이었다. 따라서 축제 기간을 일방적으로 정해주는 것보다는 기존의 문화체육관광부의 연구보고서와 같이 3일 이상의 축제 기간이면 문화관광축제 인증제도의 자격이 될 수 있다는 선에서 조정하는 것이 바람직하다.

프로그램과 공간과 예산 부분에 대해 인증제도에서 다뤄져야 한다. 현재 평가 지침 가운데 개막식에서 불필요한 인사말, 주제와 관련이 없는 연예인 공연, 불필요한 공간 등의 감점에 해당하는 부분을 개선하고 축제의 대표 프로그램에 집중하는 방안을 인증하는 것이 포함되어야 한다. 각 지자체가 제시하는 축제 프로그램 가운데 70여개가 넘는 프로그램이 마치 자랑인 것처럼 여겨지는 것보다는 축제의 대표 프로그램과 주제와 관련된 프로그램의 비중이 최하 60%이상은 지켜져야 하고 축제의 공간도, 예산도 전체의 60%이상이 축제의 주제 프로그램과 관련돼야 한다. 외국의 유명한 축제들은 대표 프로그램과 주제 프로그램을 중심으로 축제가 구성되는데 반해 우리나라의 축제는 연예인 공연과 몽골텐트의 어린이 대상 체험 프로그램과 먹거리부스 존이 축제 구성의 반 이상을 차지하여 정작 축제의 주제와 관련된 구성은 20%를 넘지 못하는 경우가 많다. 축제의 프로그램, 공간, 예산에 대해 주제와 관련하여 60%의 구성이라는 기준을 마련하면 지금 축제장에서 흔히 보는 선거 관련 캠페인, 안전 관련 캠페인, 위생 관련 캠페인 등의 불필요한 부스들은 사라지게 될 것이다. 축제가 전반적으로 대표 프로그램과 주제 프로그램 등 프로그램 중심으로 발전하게 될 것이다.

방문객수도 문화관광축제 인증제도에 명시해야 한다. 그러기 위해서는 먼저 방문객 계수 제도를 단일화해야 한다. 현재는 문화체육관광부의 선험적 연구로 무인계수, 유인계수, 티케팅의 방법으로 평일 1일과 주말 1일을 샘플링 조사하여 전체 방문객수를 추산하는 방법을 하고 있는데, 여기서 공연예술축제가 별도의 축제 트랙으로 분리되면 무인계수 방법을 유일하게 방문객 계수의 방법으로 활용해야 한다. 왜냐하면 현재 대부분의 축제가 유인계수를 선호하고 있는데, 계수 당시보다는 문광부에 보고하는 과정에서 과거처럼 허수로 뻥튀기하는 사례가 많기 때문이다. 무인계수는 계수 수자가 직접 서버로 입력되고 조정한 부분에 대해서 분명하게 파악할 수 있기 때문에 방문객 계수에 관하여 조작할 수 없다. 또 방문객수는 전체 10만명 이상의 축제로 정한다. 여기서 지역주민과 외지인과 외국인 비중은 인증에 포함되지 않는 것이 좋다. 무인계수로 계수를 하더라도 외지인이 누구인지 외국인이 누구인지 파악할 수 없기 때문이다. 지금처럼 방문객수를 계수하고 설문조사를 통해 지역주민, 외지인, 외국인의 비율을 추정하는 방식은 설문방법에 의해 충분히 조작될 수 있기 때문이다. 무인계수로 산정한 방문객수가 10만명 이상이면 문화관광축제 인증제도에 포함될 수 있도록 하며 추가 인원은 가점을 주는 방식으로 한다. 이 가점 방식은 문화관광축제 인증제도에서 중요한 부분이다. 기본적으로 문화관광축제 인증제도로 인정받는 축제가 상당히 많을 것으로 보고, 기본 인증 조건을 충족한 축제 중에 개수가 한정된 인증 축제를 선별하기 위해서는 가점 부분이 도입되어야 변별력이 생기기 때문이다.

축제위원회도 문화관광축제 인증제도에서 중요하다. 문화관광축제에서 말하는 ‘지속가능한 축제를 위해서 필요한 부분’이기 때문이다. 현재 대부분의 축제는 고유단체등록을 한 축제위원회로 구성되어 있고, 그 다음이 문화재단, 자체 축제위원회 순이다. 문화재단과 자체 축제위원회로 구성된 축제는 조직이 상설적으로 운영되고 축제를 위해 독립적으로 업무를 추진하는 체계를 갖추고 있다. 그런데 고유단체등록 축제위원회는 기본적으로 비상설적이다. 축제가 임박해야 프로그램을 확정하고 대행사와 자원봉사자를 통해 축제를 실행한다. 예산 확보도 어려운 상황이다. 이러한 가운데 축제의 독립적 조직을 인증제도에 포함시키면 전국 대다수의 축제가 문화관광축제 인증제도에서 제외되는 일이 발생할 것이고, 좋은 주제의 축제가 문화관광축제 인증제도에 포함되는 것이 원초적으로 막힐 수도 있다. 그래도 축제의 독립적 조직을 갖추는 것이 인증제도에 포함돼야 한다. 그리고 준비할 수 있는 기간을 주는 것이 바람직하다. 그래서 2020년에 문화관광축제 인증제도를 예비로 실행하고 1년간 준비기간을 갖도록 해주자는 것이다. 2019년 문화관광축제 종합평가계획안을 공문으로 보낼 때 이러한 내용이 포함된다면 2년 정도의 준비기간을 갖게되는 셈이다.

축제의 재정자립도 확보도 인증제도에 포함돼야 한다. 얼마 전 글로벌 육성축제를 위한 포럼에서 ‘국내의 축제는 80% 이상이 국고보조금에 의존해서 축제를 하고 있고, 외국의 축제는 축제 예산의 60% 이상이 자부담이라는 발제’를 보았다. 문화관광축제로 지정되면 국비, 도비, 각 지자체 예산(지금은 이 부분을 자부담이라고 하며 보조금형식이다)으로 축제의 예산을 확보하는데 축제위원회에서 부담해야 할 진짜 자부담은 거의 없는 편이다. 축제 예산의 대부분을 각 지자체 예산으로 충당하는 상황에서 이 부분을 자부담이라고 인정해야 하는지는 고민해봐야 한다. 이렇게 판단하면 이것은 문화행정으로서 행사에 지나지 않는다. 이런 축제를 문화관광축제 인증제도에 포함할 수는 없다. 문화관광축제 인증제도는 축제위원회의 예산 부담을 자부담으로 규정하고 자부담이 전체 축제 예산의 10%는 기준으로, 추가 확보는 가점으로 해야 한다. 단계적으로 첫 번째 인증제도에서는 축제위원회와 자부담에 대한 부분 중에 하나만 인증되어도 인증제도에 포함하지만 두 번째 인증제도에서는 모두 인증되어야 인증제도에 포함될 수 있도록 할 수도 있다. 하지만 전체 축제 예산의 10%는 자부담으로 하는 것은 꼭 인증제도에 포함되어야 하는 부분이다.

문화관광축제 인증을 받으려는 축제는 타 기관으로부터 축제의 성과를 인정받는 어떤 행위도 할 수 없도록 해야 한다. 문화관광축제는 정부가 인증하는 축제이다. 따라서 문화관광축제는 유일무이한 인증제도여야 한다. 현재 IFEA와 대한민국축제콘텐츠대상 등의 기관으로부터 인정을 받은 축제들이 꽤 있다. 이 기관의 인정을 받는 것이 중요하다면 굳이 문화관광축제의 인증을 받을 필요가 있을까? 양다리는 없다. 또 타 기관으로부터 축제의 성과를 인정받고 세미나, 포럼, 광고, 홍보 등의 방법으로 대가를 지불하는 경우는 더욱 더 문화관광축제 인증제도에 참여할 수 없도록 해야 한다. 그동안 이런 기관으로부터 축제의 성과를 인정받았던 축제는 그에 대한 어떠한 대가를 지불하지 않았다는 것을 증명할 수 있을 때 문화관광축제 인증제도에 참여할 수 있도록 해야 한다. 말씀드렸듯이 인증제도를 준비할 수 있는 기간이 2년 정도이니까 그동안 타 기관에서 받았던 인정을 정리해야 한다.

현재 평가부분에는 축제장 안전에 대한 부분이 포함되어 있다. 축제장 안전이 평가에 포함됐을 때 중앙정부 공무원은 너무 편하게 일한다고 생각했다. 행사장에서, 축제장에서 사고가 나면 평가 지침을 내려주는 것이 전부인가 라고 생각했다. 한국을 대표하는 문화관광축제로 인증하는 것이다. 세계 사람들이 얼마나 우습게 생각하겠나? 축제장에서 얼마나 사고가 많이 나면 인증제도로 확인해야 할까 라고 생각하지 않을까? 이 부분은 지금처럼 행정 지침으로 반드시 확인하게 하고 인증제도에서는 뺐으면 한다.

그럼 인증제도는 어느 기관에서 맡아야 할까? 문화관광연구원, 한국관광공사 등의 문화체육관광부 산하기관도 좋고, 능률협회, 표준협회 등의 기관도 괜찮다고 생각한다. 다만 문화관광축제에 대해서 잘 알고 인증제도를 갖춘 기관에서 맡았으면 하는 생각이다.

전반적으로 문화관광축제 인증제도는 문화관광축제로서 분명한 자격을 제시하고 적합한 축제를 선정하고 지원하는 제도로서만 역할을 해야 한다고 생각한다. 경제적 파급효과를 파악하여 성과를 내는 방법을 폐지하고 각 문화관광축제의 해외 인지도를 높이는 방안을 강구해야 한다. 당연히 문화관광축제로 인증을 받는 축제는 줄어들겠지만 제외되는 축제는 광역권 대표축제로 육성하면 된다. 기본적인 기준을 정하고 가점제도를 선택하여 한정적인 개수에 맞게 해야 한다. 인증제도를 갖추고 홍보 지원, 프로그램 개발, 대외적 인지도 제고 등의 지원에만, 정책적 제도적 지원에만 충실해야 한다. 완장을 떼어내고.